对药师立法的思考与建议

今年1月24日，《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号）明确提出：“加快药师法立法进程。”在1月25日国务院新闻办举行的政策吹风会上，相关负责人表示：全国人大已经把药师法列入立法计划，国家卫生计生委正式启动了药师法立法工作，正会同有关部门开展相关研究，进行前期调研准备。

从立法调研到法律的颁布，正常情况下，将会历尽五至十年的漫长过程，而药师立法将可能面临更多的困难。这些困窘需要通过一系列体制改革与机制完善才能够化解。

药师作用发挥不充分

我国的《执业医师法》颁布于1998年，距今已近20年。国务院颁布《护士条例》距今也快10年。同样隶属于卫生技术人员系列的药师管理法规，为何只打雷不下雨，一直悬着？笔者认为，这跟长期以来药师作用没有得到充分发挥、存在重医轻药现象不无关系。

临床药学服务本来是药学人员的重要职责，但直至今天，临床药学服务还开展得很不充分，即使在三级医院，药学服务与临床诊疗仍然衔接不畅。医师与护士在给病人提供医疗护理过程过程中，药学人员的参与度很低。在大多数基层医院，药师的作用还只是停留在收方发药，相当于挂号、收费之类的辅助服务，缺少与病人直接沟通的机会与条件，药师服务的专业性根本无从体现。

国务院文件明确提出，要“积极发挥药师作用，落实药师权利和责任，充分发挥药师在合理用药方面的作用。”但药师作用的发挥，需要法律的保障。缺乏法律法规支撑，药师的潜能很难有效挖掘。

药师是促进人民健康重要力量之一，是科学、合理、安全、有效、经济用药最重要的把关人，临床药师则是医师临床药物治疗的合作者、临床用药直接参加者。药师还承担着用药信息的收集、反馈以及药品不良反应的监测等重要职能，药师还是构建和谐医患关系的重要力量。

药师作用发挥不充分，其在病人诊疗、康复过程中的功能无从体现，使得立法的必要性、紧迫性受到置疑。缺少法律保障，又直接影响了药师作用的发挥。二者互为因果。在医疗改革的新形势下，通过全方位发挥药师作用，或将有利于推进立法进程。

部门协调很重要

药师与医师、护士在服务对象与服务方式方面是存在差异的。医生从业之所就是医疗机构，除疾控机构从事公共卫生服务的医师外，其他医生服务对象就是病人，而药学人员的服务处所就复杂得多。除了在医疗机构供职的药学人员外，还有大量的在药品生产、经营企业（包括零售药店）从事药学技术服务工作。在医疗机构从业的药学人员，一直由卫生部门对其进行包括技术职务评聘在内的各类管理，而在药品生产、流通领域从业的药学人员，则主要由药品监管部门实施管理。

国家人事部门与药监部门联合组织的执业药师资格制度始于1994年。二十多年来，执业药师资格管理一直由药品监管部门主导，其间对考试方式、内容以及注册管理等，曾经作过多次完善，但拥有最庞大药师队伍的卫生部门，一直未参与其中。尽管有大量医疗机构药学人员参加并取得了执业药师资格，但这种资格也只是在药品生产、流通领域发挥作用。

药监与卫生部门如何在药师立法过程中携手，这是需要探讨的问题。有效的协调与配合，将可能促成药师法规的早日出台。显然，国家的药师法只可能是一个，两个体系内的药师队伍如何整合到一部法律之中，有许多技术性难题需要解决，立法艺术、技巧、智慧等等都很重要，但最为关键的还是两个部门的充分沟通、理解以及在充分调研基础上，对药师队伍建设的总体把握。

对药师立法的几点建议

药师立法困窘还在于药师分类比较难，远远不像医师、护士那么单一。就药师立法，笔者提出四点建议：

第一，名称采用《执业药师法》。无论今后法律框架如何设计，法律名称建议采用《执业药师法》，不但可以与《执业医师法》相对应，也可以与专业职称中的“药师”予以区分。从具体内容的设计以及与国际接轨等角度考虑，也更为贴切。

第二，仍然作为资格制度。参照《执业医师法》，仍然宜将药师立法定位于资格制度。目前的主要症结点，也是资格制度的不完善。有关注册之类的管理措施，都必须依靠资格制度作为依托。至于具体资格要求，可以综合各方面的因素设定。

第三，药师的作用应着眼于药学服务。药师是干什么的？与医护人员一样，是直接为病人提供专业服务的。因此，药师立法其立足点应定位于药师的药学服务。执业药师的主要职能就是药学技术服务，其主要注册机构应是医疗机构和零售药店。药品研发、生产企业的药学技术人员，并不与病人直接接触，一般均拥有工程技术类的技术职务，可以不将其纳入药师法规管理范畴，这样，也一定程度上避免了药师执业类别的过于繁杂，有利于加强药师队伍的依法管理。

第四，专业类别应有区分。鉴于中药的特殊性，我国药师立法应在资格方面划分药师和中药师。取得中药师执业资格者，方可以从事中药药学服务。目前的现状是，中药人才与中医人才一样紧缺，中药药学服务与实际需求存在较大差距，需要国家予以重视。